記者 | 葉雨晨
圖表資料整理 | 張司鈺
編輯 | 王姍姍
對於“靴子”的落地，陳浩很早就有預感了。
他在一家在線教育企業的公關團隊負責政府關系（GR），去年12月開始註意到央媒針對校外培訓亂象的評論不斷增加。
1月下旬，4家國內頭部在線教育公司——猿輔導、作業幫、高途課堂、清北網校曝出“廣告內容撞臉”醜聞，這場虛假廣告宣傳風波觸發市場監督管理部門對行業的整治，令教育培訓產業廝殺數年的“效果廣告大戰”在今年徹底剎車。
也是在那段時間，一些來自北師大、首師大、北大的教授開始頻繁拜訪陳浩所在的公司做調研。最初，這些專家座談主要是針對一些規範性問題，比如行業如何做好規範、如何治理廣告投放的亂象。隨後，參與討論的經濟學專家開始對企業的上市計劃表現出關註，法律學專家則提出“隱私保護”等擔憂。
今年全國“兩會”期間，“教育內卷”的主題再次被輿論熱議，國家主席習近平參加醫藥衛生界、教育界政協委員的聯組會議時更是直接抨擊“培訓亂象，可以說是很難治理的頑瘴痼疾”。“兩會”閉幕不久，《人民日報》推出系列報道四問校外培訓亂象，涉及廣告投放、超標應試、包裝“名師”、預收費等問題。
此後，陳浩所在的公司接待了來自發改委專家針對產品定價、廣告宣傳等問題的調查，“調走了包括客單價、成本、人員構成、師資構成、師資薪資等各種數據”。
“我們只能等政策落地再去做一些真正的決定。”陳浩告訴《第一財經》雜誌，整個上半年他都處在“各種監管傳聞無法確認”的忐忑中。
5月21日，習近平主持召開中央全面深化改革委員會第十九次會議，審議通過了《關於進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《“雙減”意見》），提出“雙減”的目標，就是要把中國義務教育重新拉回到一個應有的平衡局面：一方面是充分發揮學校教書育人的主體功能，另一方面則是強化對線上線下校外培訓機構的規範管理。
“在中國教育歷史上，校外教育從來沒有如此市場化，如此地影響、取代、幹擾正常的學校教育。放眼世界（也）很少能找到第二個國家。校外教育本應該是學校教育的影子，但現在學校教育反而成了校外教育的影子。”談到這場教育改革的迫切性，參與這次“雙減”政策調研的北師大中國教育政策研究院執行院長張誌勇教授對《第一財經》YiMagazine表示。
這份關系到幾十萬家校外培訓企業命運的政策文件，雖然在5月被審議通過，但並未第一時間對外公布細則。相關的政策調研和討論又持續了快兩個月。
在此之前，參加課外班成了許多孩子的主要青春記憶。
吳萘的女兒在北京市西城區一所中學讀初二。5月底正是學生們備戰“小中考”（地理和生物）的關鍵時間，吳萘接到了女兒班主任的電話，邀請她作為家長代表參加一次學校調研活動。
座談的另一方，是北京教育考試院的老師。家長的發言主要是聊聊自家孩子的特點、上課外培訓的效果，期待孩子未來有怎樣的發展，以及對學校教育的感受等話題。
吳萘的女兒因為在校成績穩定，校外學科類培訓班只報了大語文，這學期針對“小中考”還報了地理和生物。她對《第一財經》YiMagazine回憶說：“當時有一個挺有意思的地方，初一的家長發言的基本思路都是‘我覺得孩子身體健康、心理健康特別重要’，大家基本都沒報課外班；等到初二的五六個家長開始發言時，都說報了地理和生物的校外輔導，主要是高思、學而思等機構。家長們的說法已經改成‘我們當然希望孩子心理健康身體健康，但也想讓孩子上一個好高中，這是很現實的問題’。”
7月23日，一份PDF版本的《“雙減”意見》細則在社交網絡上流傳，導致在線教育股集體暴跌，好未來股價當天下跌70.76%，高途下跌63.26%，新東方下跌54.22%。這份“紅頭文件”的發布日期顯示為7月19日，印發機構是中共中央辦公廳、國務院辦公廳而不是教育部，說明本輪教育減負改革的推動者是國家最高領導層。
7月24日是一個周六，《“雙減”意見》全文被發布在教育部網站，並經新華社、《人民日報》同步向全社會傳播。
隨後教育部就“雙減”政策答記者問時表示，政策起草組在全國10個省份調研了1.86萬家培訓機構、68萬名學生和74萬名家長。此時吳萘才意識到，自己女兒就讀的中學應該也是這輪政策調研評估中的一個樣本。
教育部沒有對外公布這輪龐大調研的數據性分析結論，比如家長對學生在校學習的滿意度、參加校外補課的學生比例、家庭的相關開銷等情況。
“如果是把治理分作三個階段，第一個是刮風，第二是打雷，第三個下雨。那麼現在正是風刮起來了的時候，但風不可能一直刮。”上述教育政策專家對《第一財經》YiMagazine說，本輪全國性的教育改革的開局表現得雷厲風行，一些地方的監管操作甚至超越了“雙減”政策的文本要求，把“掃黃打非禁補”列為同等嚴重的判罰程度，但未來改革在可持續性上仍然會遇到很多挑戰。
01
“減負”失衡
近幾年關於“減負”的呼聲越來越大，但很多人並不知道，早在1955年7月，教育部就發布過新中國第一個“減負令”——《關於減輕中小學生過重負擔的指示》。“減負”對中國教育而言是一場持續了數十年的博弈。
減負的對象，首先是“校內”。1990年代小學生在校時間不能超過6小時，中學生不超過8小時，全國大部分地區的中小學都執行著下午三四點放學的規定。2018年年底，被形容為“史上最嚴減負令”的《中小學生減負措施》（又稱“減負三十條”），針對義務教育階段的學校提出“嚴控書面作業總量、控制考試數量、限制競賽”等要求。
面向校內的減負措施相對容易落地。“一個硬性的要求是初一初二單科每天的作業完成時間不超過15分鐘，初三不超過半小時。年級組長會統籌各科留作業的情況，保證作業總量控制在學生能在一個半小時裏做完。”北京市朝陽區某重點中學語文老師趙剛對《第一財經》YiMagazine說。
以減負為背景，小學的教學評估體系變化更大。“一二年級取消了期末考試，改為‘期末展示’，針對語數外三科，學生抽簽決定展示科目，可以是課本劇，也可以講講數學在生活中的應用。”北京市一所市重點小學的老師曉斐說，“期末展示”的評價，加上平時課堂表現和小的單元練習等內容構成的過程性評價，按一定比例綜合為學生的學期成績。這些改變，都是為了減少學生在日常學習階段靠一紙考卷來判定學習效果的單一模式。
但面向校內一側強有力的減負行動，反向刺激了校外培訓需求。看不到分數和排名的家長因為對“教學效果評估”無感，加之校內集中學習的時間被縮減，學生大把課余時間被校外輔導占據，家長們則以此獲得子女教育安全感。
校外培訓行業第一次真正感受到嚴管壓力，也是在2018年。剛過完春節，教育部就聯合四部門開展了針對校外培訓機構的專項治理行動，且持續了整整一年。根據教育部發布的數據，截至當年12月，各地監管機構在全國共摸排40萬所校外培訓機構，發現存在問題被列為整改對象的機構達到27.3萬所——占比接近7成。
2018年8月，國務院辦公廳發布了《關於規範校外培訓機構發展的意見》，這是第一個國家層面規範校外培訓機構發展的系統性文件，規範培訓機構辦學許可證、嚴查學科類競賽、嚴禁學科類培訓“超綱教學”、嚴格掌控教師資格條件。它也成為同年各地展開治理和整改的政策依據。
所以在教育界很多人眼中，這是國家“第一次向校外培訓宣戰”。好未來、新東方均遭遇到公司上市以來最嚴重的一輪股價暴跌，幾周以內股價持續跌去了超過一半。
但資本市場很快發現，整改有利於加速行業洗牌，資源將進一步集中於頭部企業，加速市場圈地。好未來的股價從2018年10月暴跌最低點後開始一路爬升，2021年2月達到歷史最高位——只用了16個月，公司市值就上漲了近4倍，一度接近3500億美元。
這16個月，正是整個中國校外培訓產業特別是在線教育平臺飛速發展壯大的“黃金年代”。
2019年，K12的在線教育產品摸索出“大班雙師”的教學模式，由此步入快速成長期。2020年年初暴發的新冠疫情帶來的漫長假期，則推動“線上教學”成為教育剛需。2020年上半年，校外培訓產業內部充斥著一片樂觀情緒，忘記了產業命運與政策監管風險之間的緊密聯系。
教育部等六部門曾於2019年7月出臺《關於規範校外線上培訓的實施意見》，這一次資本市場的態度很冷靜，因為各地監管部門在落地前一年出臺的整體行業管理規定時，表現出的態度是溫和的。針對線上培訓的規範性管理，也尚未觸及對於這種模式負面影響的評估——大規模的遠程在線課堂，無法掌握學生的個性化學習需要，所以也不可能實現因材施教。
“校外管理政策提了很久，真正控制則是從2020年下半年才開始的。”中國教育科學研究院研究員儲朝暉對《第一財經》雜誌分析指出，校外培訓能幫助提高學生的考試成績，而這份成績單最終會成為學校和地方教育機構的政績，所以一些地方教育主管部門出於政績誘惑，在過去很長一段時間裏執行校外培訓減負不力。
這種“校內減負、校外增負”的失衡局面，意味著國家過去幾年的努力並不成功，學生並沒有被減負，最終才一步步逼迫中央政府在今年夏天推出“史上最嚴禁補令”。
△上下滑動，查看2018年以來更多監管進程
02
主戰場：公立學校
限定校外培訓企業不得上市、全部改為非營利性機構、不許利用法定節假日上課，以及不許做廣告，這些嚴苛的政策盡管也被詬病“過度一刀切”“不夠保護市場驅動的教育技術創新”，但它確實達到一個效果，即用最短時間把學生的學習精力從校外培訓班轉回“在校”這個場景。
“雙減”政策體現了政策制定者的一個關鍵判斷：只有回到“學校”這個範疇內，才有機會實現教育公平，發揮教育的公益性。
校內大幅減負，公立學校老師的教學壓力降低，教研水平已經弱於很多頭部的校外培訓機構。而校外完全利用市場化機制發展起來的培訓機構，因為要參與激烈的市場角逐，會從知名高校選拔最優秀的畢業生培養成講師，他們的背後，是由熟悉各年級教學大綱並有著豐富備考經驗的教師所組成的產品教研團隊。
“校外的老師大多是年輕人，公立學校內則以中老年教師居多，男教師少而女教師多。整體師資水平，如果放在相同的規則下去比較，我們現有的公立學校根本無法去跟那些培訓機構比拼。”儲朝暉指出，治理培訓機構是治標，問題根源依然在教育體系內部。要提升校內教育的質量，讓學校教育體系回歸主體地位，這是當下很關鍵又很難解決的問題，“雙減”行動的當務之急是提高學校效能，以減少校外培訓需求。
為了強化公立學校的“教育主戰場”地位，配合“雙減”改革，國家在5月發布《關於規範民辦義務教育發展的意見》，提出將不再審批新的民辦義務教育學校。隨後教育部等八部門在7月發布關於規範“公參民”義務教育學校的通知，所有“名校辦民校”的民辦學校必須轉為公辦或停止辦學。
國家統計局發布的數據顯示，民辦學校占全國學校的數量比在2019年達到36.13%。其中按在校生規模評估，民辦性質的小學占比16.8%，初中占比12.2%。這些數字顯現出，在當下的教育產業格局中，民營學校正在挑戰公辦學校的主體地位。
民辦教育很強的市場營利意識，無形中擡升了城市家庭的教育支出，也會加大教育效果的管控難度。一批民辦中小學的崛起過程，背後往往離不開“名校辦民校”的背書，這在一定程度上分散了公立學校的辦校精力。
《“雙減”意見》完成了刮風，8月各省陸續頒布“雙減”細則，相當於進入到“打雷”階段。以北京為例，提出了統籌作業管理，加強作業設計指導，發揮作業診斷、鞏固、學情分析等功能，將作業設計納入教研體系等具體措施。因為暑假還未結束，作為小學教師的曉斐在學習完“雙減”政策後，預測9月新學期自己的工作壓力變化應該不大。
從上學期開始，曉斐觀察到的變化是，主管領導增加了進班聽課的頻率，對老師們的備課教案質量也更關註了。她工作的這所全市重點小學，幾年前就開始提供“課後服務”，由本校老師和外聘團隊共同負責，外聘團隊的費用由財政撥款補貼，對學生是免費的。
面對9月開學的新學年，校領導最近又重申了“不留課後作業”的要求。曉斐說，教學大綱給小學老師安排的教學任務很重，但教學時間上卻並不充裕。“提高課堂效率是一個美好的願景，我們努力不給孩子們額外布置筆頭上的作業，但是當堂能聽懂某個知識點，並不等於孩子真正掌握、永遠掌握，還需要鞏固的過程。”
這些年校內持續減負的過程，讓老師喪失了很多教學自主權。這也是有不少優秀教師流失到校外培訓機構的重要原因之一。
此外，也有家長抱怨說，小學目前的減負政策已經過度“恐分”，一些日常用於復習鞏固的小測驗應該被保留，不必過低估計學生的心理承受水平，否則就是陷入另外一種極端。
與校內教育評估體系改革同步變化的，還有“重點學校”這個說法已經不再出現在中央下達的各種指導文件中。只有破除社會對於重點學校的執念，才能解決公立學校之間教育資源配置不公平的局面。“在實施縮小教育差距戰略中，首先要實現縣域、市域內的教育公平，要在縣域、市域內實施全域優質教育發展戰略，而不是再像過去那樣，搞少數重點學校建設工程。”張誌勇說。
8月25日，北京市宣布9月新學期將大比例促進幹部教師輪崗交流。東城區、密雲區為第一批兩個試點區。在2021年年底之前，再啟動六個區的幹部教師輪崗交流試點。交流形式主要包括：區域內校長交流輪換、骨幹教師均衡配置、普通教師派位輪崗。東城區教委表示，該區將以先教師後幹部、先小學後初中等方式，在本學年度實現幹部教師輪崗不少於2000人，力爭用三年時間實現東城區義務教育階段學校幹部教師100%輪崗。
不過，北京市並沒有宣布一個關鍵信息——教師及幹部的輪崗周期是多久。目前小學階段，班主任的帶班周期至少是3年，否則很難做好學生管理。如果輪崗時間過短，老師需要不斷經歷與新班級的磨合期，就會非常不利於穩定教學；輪崗周期過長，又會失去了利用輪崗在區域內拉動整體教師資源水平的意義。總之，這一步針對校內教育資源公平化的改革，影響深遠，但目前還有很多懸念未解。
03
更深層的改革
不留作業、不考試、不補課，面對這些“雙減”政策，家長群體的反應更多是困惑。
“雖然我並不迷信培訓機構，但感覺現在的政策需要讓父母承擔更多（教育責任）了。”一位小學二年級學生家長對《第一財經》YiMagazine表示，學校一周兩節英語課是不夠的，線下英語培訓和線上外教課都被叫停後，為了給孩子維護英語輸入環境，她在這個暑假選擇了每小時800元的一對一家教，“也不知道開學後學而思還能否順利開課，銷售到現在也沒給個準確的通知。”
“改革考試評價體系和實現學校均衡，如果這兩個問題得不到解決，補課的需求會繼續存在，培訓機構註定還會演變成其他形式。”儲朝暉說。
這場決心很大的改革，最終還是會回到“考試制度要如何改”這個根本性命題。歷史上，國內教育界針對學生評價體系的改革曾做過多番探索，但成果有限。
改善成效最明顯的是“小升初”階段的入學考試被徹底取消。1997年上海首次執行“小升初”免試就近入學，次年北京跟進了這一政策。但初中階段的公立學校“秘密掐尖選拔”的行為並未徹底消失，反向助長了小學高年級通過校外輔導不斷提升“競賽”成績和爭當“三好學生”的扭曲競爭。
小升初考試被取消後，學生的升學考試壓力被推後至中考。各地圍繞中考的改革也在不斷變化思路。2018年後北京推行的“新中考”，想通過減少考試科目，給學生一定的科目選擇權來鼓勵學生以興趣為導向的個性化學習。該政策的不利影響是會導致學生在初中階段過早“偏科”。2020年，北京修改政策，在初二增加“小中考”，將考試機制重新拉回“所有科目全得考”的改革原點，中考壓力則被前置到了初二，留給學生適應初中生活的時間只剩下初一這一年。
8月下旬，一則網傳“北京中考減科減負新政”的消息又在各個家長群炸了鍋，據稱將在2024年減少中考考試科目，由現在的9科全考減為6科，此外體育采取考試和考核相結合的形式，更加註重過程性的考核，總分值由現在的40分增加為80分。
北京中考政策“三年一改”，變動如此頻繁只會引發家長們的不安，誰也不願看到自己的孩子成為下一次中考改革的“小白鼠”。
最早研究討論大學入學環節“招考分離”是國家2008年制定《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》時。專家們給出的一個理想模式，是賦予高校招生自主權，形成綜合評價、多元錄取的考試招生制度。
6年後，國務院在2014年發布了歷時3年多起草完成的《關於深化考試招生制度改革的實施意見》，高考改革正式掀開面紗。出於穩妥考慮，“招考分離”的相關內容在最後關頭從方案中被拿掉了，改為強調均衡統一招生、擴大農村學生比例、取消和減少加分等，改革力度明顯減弱。這份起點性文件中提出的“2020年基本建立中國特色現代教育考試招生制度”的願景，在後來也並未真正實現。
此後又是“6年一個輪回”——2020年10月國家出臺《深化新時代教育評價改革總體方案》，開啟新一輪考試改革，改革重點是減少相對固化的試題形式，增強試題的開放性，以減少死記硬背和“機械刷題”現象，加強對學生綜合能力的考查。
“考試大綱沒了，固定題型沒了，這些都有助於減少應試教育中的刷題訓練，讓學校和家長更加重視學生綜合解決問題的能力、研究性的學習、動手實踐、科學實驗等方面的教育。現在關鍵是要落實這些制度安排，如何融入我們的錄取體系是需要探索的。”張誌勇認為這一輪考試改革方案與以往相比，在考試命題改革方面的力度明顯升級。
不過，這些政策進展距離專家們提出的“招考分離”“教育考核標準多樣化”等理想局面依然遙遠。只要“一考定終身”的局面不被打破，任何新政的出臺都有可能在教育問題上造成新的焦慮主題，而任何所謂的素質教育與學科教育之間的界限設計也都是飄忽不定的。一位受訪家長提及，她的女兒平時在家看電視新聞，常常很自然聯想到某條社會新聞“會不會成為一道中考作文考題”。
（應采訪對象要求，文中吳萘、曉斐、趙剛為化名）