進入秋收農忙時節，2021年9月的第一個周末，兩起鄉村地區的重大道路交通事故接連發生。
9月4日，黑龍江省七臺河市勃利縣的G229國道上，一輛重型半掛貨車追尾前方一無號牌拖拉機，造成15人死亡、1人受傷。事發時，拖拉機上的村民正準備去采摘萬壽菊。
次日，安徽省安慶市太湖縣牛鎮鎮龍灣村茶山山路上，一輛皮卡車翻車墜入山溝。車上12名茶山除草農婦死亡，2人受傷。
“據初步調查，這兩起事故暴露出貨車超速、超載、非法載人，拖拉機無證駕駛、非法載人等農村地區道路交通安全突出問題。”近日，國務院安委會決定對以上兩起事故查處實行掛牌督辦；國務院安委會辦公室、應急管理部要求加強農村群眾出行安全保障，措施包括專題研究農村交通現狀和存在的突出問題、加大路面執法管控力度、引導農村群眾增強安全出行意識等。
隨著城鎮化率不斷提高，農村人口基數逐年降低，但農村機動車保有量、交通事故量卻出現明顯增長，交通事故率、事故致死率等各項指標均高於城市道路。公安部道路交通安全研究中心數據顯示，“十三五”時期，農村公路交通事故數量占全國事故比重達到25%；2020年底，農村每百公裏交通事故率和每萬人交通事故率均呈上升態勢。同時，近十年平均每10起交通事故中，農村道路的死亡人數比城市道路多1人。
農村出行安全，存在哪些問題？
農村公路“先天不足”？安徽太湖縣牛鎮鎮重大交通事故發生後，2021年9月上旬，南方周末記者曾走訪該鎮數村。太湖縣多山，由縣城通往牛鎮鎮的大路頗多彎折，都修成雙向車道，沿途均有護欄。然而，連接各村與村內的小路大都為3米寬的單向水泥車道，多急彎陡坡，且許多路段未設置護欄。
皮卡車翻車的茶山山路更危險。媒體拍攝的視頻顯示，事故發生地點有一段S形急彎；而在事故車輛墜入山崖位置的附近，就有一段近90度的彎道。
農村交通之困，首先困於道路。
中國960萬平方公裏陸地面積中，有941萬平方公裏是鄉村，分布著4萬多個鄉鎮，250多萬個自然村。有研究者認為，與航空、鐵路、水運等運輸方式相比，道路交通是唯一能夠滿足全面覆蓋廣大農村地區的交通運輸方式，受地形地貌、經濟成本等制約較小。
自2006年起，國家正式推行村村通公路工程，8年內，全國99.8%的建制村已通公路，村村通公路的大目標基本完成。然而，一些交通安全隱患，也在築路之時開始滋長。
2020年7月23日，四川雅安，古路村村民通過村裏第一條公路出行。 （人民視覺/圖）
據上海海事大學交通工程系副主任錢紅波的觀察，許多早期鄉村公路是在原有土路的基礎上加水泥硬化而成，大體均為3米多寬，僅容一車通過。這些公路的建設，“可能是國家補貼一部分，社會捐助一部分，還有農民攤派一部分，勉勉強強把這個路給修通。當時保證了這個路（修）通，但是它是不符合最基本的工程技術規範的”。
長安大學運輸工程學院副教授韓曉宇多年來在陜南調研農村道路，類似情況並不少見。她認為，某些農村公路從規劃設計上就存在問題。現代公路在修建前要選線、考慮曲度，但許多農村公路在原土路的基礎上直接建成，“它並不會按著現在的設計程序，從做一個項目建議書（開始），再做一個初步的可行性研究……農村也沒有那麼多資金去做這些事情”。
供職於東北某省公路勘察設計研究院的一位工程師將農村公路形容為“先天不足”。他說，基層由於缺乏築路資金，會嘗試削減各類成本，例如雇用質量一般的築路隊，這樣修出來的道路各方面都無法與更高級的公路相比。
除此之外，農村築路有時也不得不遷就現實問題。上述工程師舉了一個例子：在山區修築一條公路，原定設計為8米寬；但在現場發現，如按原寬度修則需要加修一道擋土墻，成本過於高昂。為避免加修費用，道路被調整為6米寬，依然符合規範，但安全性不如8米寬。
同濟大學交通運輸工程學院教授陸鍵則認為，由於農村公路沒有高速公路或是其它高等級公路那樣大的運輸量，因此設計研究工作者乃至道路使用者和管理者，過去對農村公路修築都不太重視。不過這一現象已經在近年有所好轉。
低運輸量與資金缺乏相交織，一個矛盾也由此產生。另一名供職於前述東北某省公路勘察設計研究院的工程師認為，在農村修築公路，不能不考慮性價比的問題。理想狀態下，農村道路都修成10米寬的二級公路，這樣最能保障交通安全。但以中國如此龐大的農村道路體量，現有資金遠不足以完成這樣的工程。
安全設施不足，養護成本缺乏資金缺乏帶來的另一個問題是公路安全設施不足。錢紅波認為，農村公路“安全設施基本上是缺失的”。內蒙古大學交通學院副院長武鈞等撰寫的《我國農村道路交通安全問題及對策》亦提及，在農村公路高危路段，“道路上隨意開口，標誌標線缺失”。
陸鍵告訴南方周末記者，除了安全設施缺失，當下亟須改變的還有一些修築農村公路的習慣做法。
路側，是他關註的一個焦點區域。陸鍵表示，目前最容易導致死亡的兩種交通事故類型之一是車輛衝出車道，而國內農村公路通行的在兩側設置護欄或種植高大樹木的做法，則令車輛一旦衝出車道，更容易因撞擊產生傷亡。“路側裝很結實的護欄，本身也是一把雙刃劍。”
他建議，主要過小型車輛的農村道路改為使用沙袋或是灌木叢一類的綠化帶，既避免車輛衝出車道，又可減少撞擊導致的傷亡。
民房離道路距離過近的問題也讓陸鍵擔憂。“我們非常反對把房子蓋在道路邊上，但是也沒辦法，中國文化傳統就是老百姓喜歡把房子蓋在路側，開門就是馬路。”陸鍵表示，道路兩旁蓋滿建築物，乃至建築物門前的植物，都會導致駕駛員視距不良。這也使得老人、孩子這類反應不夠敏捷的群體一出門就有出事故的風險。
路築成以後，農村地區公路養護資金、人力也相對缺乏。“我們國家行政村特別多，農村道路的密度特別大，像蜘蛛網一樣分布，所以道路在進行必要的維修、維護、保養的時候就比較困難，”韓曉宇說，“量太大了，就很難。”而農村公路一旦出現破損、坑洞，很多時候無錢修補，這也留下安全隱患。
南方周末記者向多個近兩年內發生過重大交通事故的農村地區居民詢問當地道路養護狀況。安徽省安慶市懷寧縣茶嶺鎮及太湖縣牛鎮鎮數村、黑龍江省七臺河市勃利縣大四站鎮數村村民表示，村中及鎮上路面硬化都做得比較好，並不存在養護不到位的情況。一位雲南省大理市洱源縣煉鐵鄉前甸村的村民則說，村附近的道路，通常只是由村裏組織人進行打掃與養護。
在河北省秦皇島市青龍滿族自治縣龍王廟鄉，陳莊村村民陳覽英說，其住地附近的3米寬的水泥路，“大坑小眼”的，也“沒有人保養，壞了就是壞了”；周邊盤山道路也部分有護欄，部分沒有；至於路燈，則是“桿子都埋著，燈都壞了，沒亮過”。一位來自龍王廟鄉南幹樹村的村民則稱，近幾年來村莊附近的道路養護尚可，但道路質量“不是特別好”，並且“年頭多了”。
龍王廟鄉在2021年8月17日發生過一起交通事故，一輛重型半掛牽引車與一輛載有17人的三輪車在265省道上相撞，導致5人死亡。據新京報報道，265省道為雙車道，大約有7米寬，附近都是村莊。事發路段為丁字路口，路兩旁種有綠化樹影響視線，且路口沒有任何交通標識提醒。
交通管理“很難搞”農村居民在交通安全意識上的淡漠，也是難以忽視的一個因素。
韓曉宇對此頗有感觸。她記得，在陜西漢中的108國道上，曾留有村民可以橫穿道路的空當。近幾年車流量逐漸增大，當地路政為了安全起見，開始在空當處設置水泥墩子，阻止村民橫穿馬路。但韓曉宇觀察到，村民總會把水泥墩給移開。後來，路政將水泥墩換成波形擋板，但依然無法阻止村民將擋板連接處拆除，走上國道。
“由於交通安全知識欠缺、宣傳教育覆蓋程度不高，廣大農民群眾對交通法規不了解，缺乏最基本的規則意識，就無法做到知危險、會避險。”錢紅波說。
不過，在一些村民看來，他們並非全無安全意識，有時違反交規出行也是出於無奈。
在農用車載人的問題上，一位勃利縣大四站鎮的居民稱，他下田幹活不免要拉人同乘農用車。“本村的地沒了，就得去外村包地，走路去的話得十多裏地。”
陳覽英說，她也深知坐農用車危險，但當地務農者大都在60歲以上，無法步行前往目的地，不會騎摩托，也沒有鄉村公交，只能搭農用車出行。
落後的交通安全意識與海量的出行需求相疊加，對於監管者而言也是困局，力不從心的狀況時有發生。
瞿昀在過去三十多年裏，一直在湖南省某縣交警大隊及下轄某鄉交警中隊擔任交警。他直言，縣城、鄉鎮的交通管理“很難搞”。
瞿昀將鄉村地區的交通安全教育形容為“一張白紙”。在鄉鎮，他最常抓到的，就是居民違法騎摩托車出行——不戴頭盔、無證駕駛、不上保險、超載。
想要查處，阻力也很大。十多年前，他到鄉鎮去執法，常有居民強闖臨時關卡甚至抗法襲警，被抓傷、打傷也是常事。近些年情形好轉不少，襲警已經很少發生，但他還是不太願意去管鄉以下的交通違法事項，一方面管不過來，另一方面也增加警民摩擦。“（村鎮居民）素質達不到，你去找他，他不認為你是在維護交通安全，他認為是你找他的麻煩。”
在級別更低的行政單位，情形就更復雜。一位二十余年來先後供職於廣西壯族自治區某縣農機部門與農業農村局的幹部告訴南方周末記者，其所在的部門負責管理縣級以下道路的農機安全。對於他們來說，一個長久存在的問題是人手不足。
過去，她所在鄉鎮農機站中，包括她在內僅有兩名編制人員。日常工作中，她只能步行到附近村莊的重點路段對農機進行管理與監督。
“現在好一點，以前很多你管都管不了。村民用農用機械送小孩去上學，我看著心裏面都慌，”她說，“如果你要到一個鄉鎮去趕集，三天趕一次，街上拖拉機跟螞蟻一樣，啪啪啪人全出來了。”
近年來，由於機構調整與合並，相關人員不斷縮編，老人不斷退休的同時，新人也招不進來，其部門嚴重人手不足的情況仍在持續。這名幹部還說，在當地，由於交警習慣於農機部門管理農機，即便是縣級以上的道路，只要有農機發生交通事故，還是會叫他們去處理。而事實上，縣級以上的道路，已經超出了他們的職權範圍。“我們這樣是違規在操作，有些條條框框限制了我們去進行監管。”
“漫長而系統的工程”2021年8月17日河北省秦皇島市青龍縣龍王廟鄉事故發生後，多位村民反映，當地已經開始嚴查農用車載人情況。
“出完事兒了，就截著了，不讓（農用車載人）了，”陳覽英說，“老百姓趕集去，那都沒辦法，騎摩托車都不讓帶人了。”
至於嚴查後，既沒有轎車也不會騎摩托的務農者如何外出解決生計問題，陳覽英說，“自己解決，自己想（辦）法”。
瞿昀把這種現象稱作“頭痛醫頭，腳痛醫腳”。這次農用車載人出事，地方在一段時間內嚴查農用車；下一次貨車出事，又查貨車。如此循環往復，但問題難以杜絕。
韓曉宇認為，想要在農村避免因務工產生的交通事故，需要政府來牽頭。一種辦法是在農忙時節派專人組織，“無論是交警、路長，還是勸導員，可以上門去督促用工單位或種植大戶，誰用工誰負責”。
國務院安委辦、應急管理部近日要求，進一步優化農村客運服務供給，通過在農村秋收農忙、返鄉返崗、趕集探親等重點時段加密農村客運班線頻次、開展預約服務等方式，著力保障農村地區重點時段群眾出行需求。同時加強交通安全宣傳教育，引導農村群眾增強安全出行意識，自覺選擇合法合規的交通工具出行，拒絕乘坐非法營運車輛、貨車、農用車等交通工具出行。
韓曉宇還表示，資金不足依然在阻礙農村道路安全的提升。她建議，國家要提高在修路出資中的比例，可以嘗試推行以獎代補；另外地方政府也要加大投入，一個可行做法是發行債券集中用於道路建設。
參加過江蘇、上海等地農村公路改造項目的陸鍵認為，提升農村道路交通安全的核心，是地方政府的重視程度。
陸鍵曾在紐約州交通廳做研究，並在數所美國高校交通運輸專業擔任過教職。他說，美國將農村道路放在道路交通安全的首位，“農村道路最容易犯錯誤，美國政府對農村道路的設計和養護，已經重視了幾十年了。”
在上海農村，陸鍵主要尋求“高性價比”的道路改造。“上海的經驗是，不要面面俱到，但是要抓住幾個主要矛盾。能夠投入相對比較少、獲得效益比較高的一些改造項目，一定要大力抓。”
比如農村地區道路狹窄，會車不便，而在上海拓寬車道成本相當高。陸鍵的做法是：每隔幾百米間隔，設置一個稍微寬一點的會車點。道路穿村鎮而過時，為了避免機動車速度過快，陸鍵設置減速丘與平交口減速平臺，並提前預警。這樣，道路有了一個小坡度，駕駛員在進入村鎮前，自然也就降下了速度。
提升道路容錯率也是一項重要工作。路側是陸鍵改造的重點之一，除了將護欄改為沙袋或綠化帶，他也嘗試改造路側坡度，避免其過於陡峭，同時加蓋簡易的蓋板，為衝出車道的車輛提供緩衝。
農村路側遍布民房是不易改變的傳統。陸鍵認為，除了在視距不良路段給駕駛員增加預警，另一個思路是學習歐美國家，從設計上加強道路的等級轉換與接入管理。在歐美，一棟民房開門後是一條小馬路，機動車通過小馬路、信號燈轉上一條大馬路，再上主幹道，最後上高速。“這種道路等級轉換是一個非常重要的環節，它能夠提高駕駛的通行效率和安全性。”
陸鍵坦承，設計技術只在上海農村公路改造經驗裏占很小的部分，交通安全教育與執法要占大頭。但這兩點並非易事。
交警瞿昀比較悲觀，他認為多數農村居民在交通安全方面的意識，短期內難以提升。他想起自己小時，常有交通安全宣傳隊下鄉播放交通安全的幻燈片，給觀看者的獎勵是播完幻燈片再放一部電影。這種做法現在已經消失，如何用農民樂於接受的方式傳播相關知識是個難題。
韓曉宇深有同感。在她看來，提升農村出行安全意識是一個“漫長而系統的工程”，“如果只是嘴上說說，可能一時半會起不到特別的效果”。她建議將宣傳和文藝演出結合起來，例如在農民喜歡秦腔的陜西，如果把交通安全教育與秦腔結合，“肯定會有好的效果”。
（文中瞿昀、陳覽英為化名）
南方周末記者 姜博文 高伊琛 南方周末實習生 張校毓 劉蓓佳