四川省眉山市違法開發房地產，黑龍灘水源地生態環境遭到破壞（視頻來自督察組通報）
依山傍湖，風景秀麗，一個國際、現代、美麗的未來小鎮正在孕育。
兩層獨棟小樓，配色采用白色與棕色拼接，明亮的落地窗，造型現代；高層樓房中有的已做好外飾，有的剛搭建好主體結構，有的仍未脫掉綠色網布“外套”。更多的樓盤還在建設中，黃色的起重機高高矗立，工地綠色圍擋上不斷噴出水霧降粉。
小鎮毗鄰四川省眉山市仁壽縣黑龍灘水庫，這是國家4A級旅遊景區，也是眉山市區、仁壽縣、樂山市井研縣近三百萬居民的飲用水水源地，水域面積為23.6平方公裏，約等於上海市虹口區大小，總庫容3.6億立方米，屬於大Ⅱ型水庫。上述樓盤正位於水源地的準保護區內。自2018年4月以來，這裏規劃了千余棟住房，目前建成的房屋約為規劃的1/6，已投資約160億元。
位於黑龍灘飲用水水源準保護區內，部分正在鄰水而建的低層樓房。 （督察組通報/圖）
2021年9月17日，中央第五生態環境保護督察組（以下簡稱督察組）通報，這些房地產項目屬於違法開發，擠占黑龍灘水庫生態空間，破壞水源地生態環境，威脅人民群眾飲水安全。
如此大規模的違法建設，事關水源地“準保護區”的劃定和監管。國家和四川省相關法律法規對“準保護區”裏的地產開發沒有明確規定，眉山市市級立法規定準保護區內“禁止新增居民集中居住點”，可又將準保護區面積劃很大，把既有的城鎮規劃區也納入，為後續違法開發埋下了伏筆。
“如果保護的滿分是100分，我們的本意是想拿120分，沒想到60分也沒拿到。”一位眉山市政府官員告訴南方周末記者，當時制定市級法規時，目的很簡單，就是想更好地保護黑龍灘水庫的水質，沒想到造成了現在的局面。
督察組認為，眉山市、仁壽縣貫徹落實生態優先、綠色發展理念存在偏差，沒有正確處理好發展與保護的關系。
準保護區內的地產開發和林地破壞從地圖上看，黑龍灘水庫形似一只小龍蝦，在左蝦鉗即水庫的西北角周圍，一個未來小鎮已初具雛形。小鎮定位高端，五星級酒店、獨棟小樓、豪華公寓、藝術館、國內首座“樂高樂園”等在此興建，以配得上打出的“國際旅遊度假區”品牌。
規劃的房屋正在建設中，起重機繁忙運行。 （南方周末記者 林方舟/圖）
小鎮配套設施還沒起步，見不到醫院和學校，餐館和超市也沒幾家。街上鮮有行人和車輛，公園倒是郁郁蔥蔥。很多低層樓房離水庫水邊不遠，開發商甚至打出“湖景房”的廣告營銷。
黑龍灘風景區管委會黨工委專職副書記李巍稱，來這裏買房的不少是成都人，省會距此車程只要一個多小時，也有一些當地人，購房目的以度假、投資為主。目前已有少數房屋交房，極少量住戶入住，大多數房屋的交房日期都在2023年。高層建築約7000元/平方米，低層樓房整棟售賣，每平方米1萬元出頭。
按照仁壽縣的規劃，這裏將至少有千余棟建築破土，位於名叫“長島未來城”和“天府生態城”的2個片區。督察組統計，2018年4月以來，這2個片區已審批房地產項目20個，規劃建設樓房1097棟，其中低層樓房約占一半。截至目前，2個片區已建成樓房322棟，在建樓房775棟。
2018年4月以來，眉山市、仁壽縣在黑龍灘飲用水水源準保護區內共審批房地產項目20個。 （督察組通報/圖）
為建設地產項目，許多涵養水源的林木被砍伐。《四川省飲用水水源保護管理條例》規定，地表水飲用水水源準保護區內，禁止非更新性、非撫育性采伐和破壞飲用水水源涵養林、護岸林和其他植被。督察組通報，2018年以來，黑龍灘流域內發生88件破壞林地案件，涉及林地面積761.58畝，其中防護林56.80畝。
仁壽縣自然資源和規劃局局長辜文超告訴南方周末記者，88起毀林案件主要分為兩類，一類是當地村民在房前屋後砍伐林木，另一類是開發建設項目未批先占、毀林造房，“沒有對哪一類占比多進行過核算”。
左側為2019年4月衛星影像圖，黑龍灘飲用水水源準保護區內部分土地尚未開發利用，植被覆蓋較好；右側為2021年8月衛星影像圖，該區域內有大量房地產項目開發建設，影響生態系統的原真性和完整性。 （督察組通報/圖）
督察組在現場看到，黑龍灘水庫北部及西北部區域大量植被遭到毀壞，原有林木已被成片高樓和洋房取代，水源涵養功能基本喪失，影響了黑龍灘水庫生態系統的原真性和完整性。
眉山市條例：準保護區禁止新增居民集中居住點督查組此次通報的關鍵詞是飲用水水源準保護區。
水源地保護區分為一級、二級保護區和準保護區。《飲用水水源保護區劃分技術規範（HJ 338-2018）》規定，一級、二級保護區為必須劃定，準保護區的劃定條件則是“依據需要”。水汙染防治法也規定，“必要時，可以在飲用水水源保護區外圍劃定一定的區域作為準保護區”。
黑龍灘飲用水水源地一處取水口附近，如今水質為湖庫水質II類。 （南方周末記者 林方舟/圖）
對於準保護區內的各項活動，地方政府有的做了詳細規定。此次通報中的林地破壞，就違反了《四川省飲用水水源保護管理條例》。此條例規定，準保護區內，禁止非更新性、非撫育性采伐和破壞飲用水水源涵養林、護岸林和其他植被。
督察組通報，2018年以來，四川省林業和草原局違規為有關房地產項目辦理林地使用手續，導致黑龍灘飲用水水源準保護區342.56畝林地被侵占，其中防護林63.45畝。
而對於地產開發等項目建設，《四川省飲用水水源保護管理條例》沒有明確規定。
準保護區如何執法也讓基層環保人員犯難。2019年6月，一名基層環保工作人員在生態環境部部長信箱中提問：由於所在市部分礦業權及建設用地項目位於水源保護區準保護區內，項目申請延續時準保護區到底是不是保護區？能否答復“項目不在水源保護區內”？生態環境部答復稱：“飲用水水源準保護區不屬於飲用水水源保護區範疇。”
雖然在國家和省級法律法規都沒有明確規定，眉山市地方條例細化了準保護區的範圍和限制。2017年12月，四川省人大常委會會議批準的《眉山市集中式飲用水水源地保護條例》規定，禁止在準保護區內新增居民集中居住點，控制場鎮建設規模。
準保護區的主要功能是水源涵養、控制汙染。“準保護區雖不是保護區，但相關法律法規對準保護區明確了管控措施，增加了保護層級，發揮了保護作用，屬於保護範圍。”眉山市生態環境局相關負責人對南方周末記者表示。
此外，眉山市的條例還劃定了黑龍灘水庫的準保護區範圍。辜文超介紹，目前黑龍灘水源地準保護區的範圍有138.8平方公裏，是一個相當大的範圍，甚至把居民區也劃進去了。為什麼要將準保護區範圍劃得這麼大？“當時相關部門的出發點可能是為了增加保護成績，但是它有一個衝突，就是把我們既有的城鎮規劃區納入了準保護區。”辜文超坦言。
由此，嚴格的地方條例規定和相當大範圍的準保護區劃定，給後續的開發建設留下了難題。
市人大無權釋法，卻為開發“開綠燈”地方條例留下的難題，在後續開發建設中，又引發了不恰當的“解題”。
李巍介紹，長島未來城和天府生態城2個片區建成後，預計將承載十余萬居民，拉動1.5萬常住就業人口。
遺憾的是，這兩片區的地產開發撞到了眉山市水源地保護條例的紅線：“禁止在準保護區內新增居民集中居住點”。
眉山市選擇的“解題”方法是：通過法律解釋，為開發“開綠燈”。
據督察組通報，2018年2月，眉山市城鄉規劃委員會在審議天府生態城、長島未來城片區項目規劃時明確，市人大常委會要對《眉山市集中式飲用水水源地保護條例》有關禁止性條款作出書面說明。
2018年3月、2020年4月，眉山市人大常委會法制工作委員會分別向黑龍灘風景區管委會、仁壽縣人民政府出具書面說明，將條例中“禁止在準保護區內新增居民集中居住點”的規定，解釋為“本款規定的立法原意是禁止在準保護區內場鎮規劃區外的農村地區新增居民集中居住點”。
（督察組通報/圖）
對於這句拗口的解釋，眉山市人大法制委主任委員陳建對南方周末記者介紹，當初立法調研時，發現黑龍灘飲用水源地周圍存在大量違規亂建的農房，汙水直排，破壞水源地水質。而準保護區內存在許多城鎮建設用地，包括這2個片區的部分項目在立法前就已存在，“不可能一切建設都停下來了”，因此立法本意是針對農村的居民集中居住點，並不針對城鎮建設。
目前來看，似乎正是這條解釋給後續的大規模地產開發解了難題。
督察組一位工作人員認為，立法的過程很復雜，涉及諸多流程，但立法目的和原則無可爭議——立法目的是保護飲用水水源地，立法原則有5條，第一條就是保護優先。“寫到法條中，就要明確地執行。”
此外，並非所有層級的機關都享有法律解釋權，四川省人大常委會對督察組表示，眉山市人大作出的法律解釋沒有法定依據。因此，督察組的通報中強調，“眉山市人大常委會法制工作委員會無法律解釋權”。為開發“開綠燈”的法律解釋無效。
水質雖在變好，增加人口也將帶來隱患作為2018年的全國綠色發展百強縣市，通報讓當地政府工作人員焦慮不已。
最近幾年，黑龍灘水源地的水質正在變好。據眉山市生態環境局提供的數據，黑龍灘水庫水質從2017年的湖庫水質Ⅲ類提高到2020年的Ⅱ類及以上。
在房地產項目開發建設之外，黑龍灘也在同步建設水汙染防治工程。李巍介紹，黑龍灘鎮提出“生產生活汙水不下湖”的目標，為此不僅清退了沿湖的農家樂、養殖業等，還在黑龍灘西北片區建設了60.6公裏的汙水管網，收集汙水後納入截汙管道排至汙水處理廠處理，項目預計總投資約7.25億元，此外還建設了總投資約6億元的黑龍灘初期雨水收集工程。
一位督察組成員認為，在肯定黑龍灘水源地的保護工作之余，也不能忽視房地產開發建設完成後的潛在影響。黑龍灘水庫是引蓄型水庫，主要水源來自東風渠。這些房地產項目就建在水庫上遊，“如果規劃的10萬人住進來後，那時對水質的影響，隱患顯而易見。”。
實際上，在督察組到來之前，地方已拆除了一些建設，至今仍能看到一點殘垣斷壁。
被拆除的房屋原址附近，還能看到一點殘垣斷壁。 （南方周末記者 林方舟/圖）
辜文超介紹，2019年12月至2021年7月，仁壽縣政府分三批拆除了49棟530套住房，建築面積達8萬多平方米，還終止了4萬多平方米在建房屋的建設。由於房屋建設進度不同，建築成本不好估算，“如果僅是建築主體，每平方米的成本約1000元出頭”。拆除的方法主要是機械和爆破，“不太了解拆除所需的費用”。
對於拆除這些房屋，辜文超稱，有一部分建築位於已失效的2007版本的黑龍灘風景名勝區總體規劃的紅線內，2017年該規劃更新後，這些建築已不在紅線內，“但對這些建築的處理，我們回到歷史，嚴格對標。我們想進一步提升站位，體現對生態環保的重視。”
督察組來臨前，眼前空地上的房屋已被拆除，被草皮取代，一個圍欄之隔，是已經建好和正在建設的住房。 （南方周末記者 林方舟/圖）
多位縣政府工作人員認為，拆違與前幾年秦嶺、長白山違建別墅等事件帶來的教訓有關。2019年5月，全國違建別墅問題清查整治專項行動電視電話會議召開後，全國多地都先後開展了違建別墅問題清查整治專項行動，仁壽縣也不例外。
一位熟悉水源地管理的業內人士表示，相信後續的整改方案會更加妥善，全部一拆了之，也會造成資源浪費。除了拆建，或許可以在科學論證的基礎上，適當調整準保護區的面積，也可以走修改法律法規的途徑。但在這麼特殊重要的一湖水面前，堅決不能搞強度這麼大的開發，應該堅持科學開發、適度開發、保護優先開發。
南方周末記者 林方舟